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论旅游景区的环境执法建设

浏览次数:281 信息来源: 发布时间: 2017-10-23

 我国历史悠久,遗产丰富,已列入世界自然遗产、文化遗产及双遗产目录的风景名胜区已不下十处,这是中华民族的骄傲。保护好这笔全人类的遗产,是国民的光荣职责,政府的庄严承诺。我国1982年公布了第一批重点风景名胜区,已有近二十年的时间了,各风景名胜区都相继编制了规划,开发建设工作正在展开。就几年的实践来看,保护和开发利用问题上的相互关系等许多问题,仍然有待研究。中共中央办公厅,国务院办公厅1983年和1984年曾现两度发文批评过西湖风景名胜区、庐山风景名胜区的乱建。后来以批评了骊山风景区的乱建设,但这个错误倾向仍然没有得到彻底纠正。现在又出现了利用规划的合法手段,搞违犯风景名胜区管理条例的建设。产生上述问题的原因有二:一是法制不严,另一方面确有思想认识问题存在。所以如何处理好风景名胜区的保护与建设的相互关系是我们当前急需解决的问题。

风景名胜区资源保护所面临的新问题

我国休闲旅游消费的兴起,不但促进了旅游事业的发展,而且为风景区这一文化自然遗产的保护提供了稳定的财源、减轻了保护工作的财政压力。但是,另一方面,也使保护工作遇到了新的问题,带来了新的压力,若处理不当,会造成无法挽回的巨大损失。这些新矛盾主要有以下几个方面。

一)、保护与开发的矛盾:

保护强调尽最大的可能保留原有的遗产特征及其风貌, 而当前的旅游强调开发更便利的交通、食宿及其他娱乐休闲设施。尽管我们可以举出大量两者共同发展的实例,如泰山风景区大面积的绿化、残址的修复、新登山盘道的开发等, 但是两者本质上不具有天然的一致性,即使是偶尔一次处理不当, 也会把遗产变成遗憾。

) 、风景区与地方的矛盾:

旅游的兴旺使风景名胜资源的经济利益显化,局部与整体,暂时与长远的利益冲突加剧。地方政府重视凭借旅游资源,以发展旅游业为突破口,振兴地方经济。这是应当支持的。但是,处理不当,则往往导致对旅游资源的过度开发与占用,现时与风景区的管理和保护产生矛盾,甚至在地域管辖权上发生冲突。

 国务院风景名胜区管理条例规定,风景名胜区管理机构对风景区全面负责管理一切经营单位须接受统一管理。但这一原则并没有形成相应的实施细则和相关措施,其他部门和地方法规仍有待协调之处。

 许多风景名胜区管理权限多有交叉,执法主体不明确,政令较难统一。例如,风景区范围内的规划建设应由风景区管理机构负责,但相关文件又规定居民建房由市建设主管部门批准,二者相抵触,私搭乱建难制止。

 三)、著名风景区的拥挤问题:

 一个非常值得注意的问题,是在中国风景区游客拥挤的程度远远超过美国和欧洲。明显的原因是:(1)、众多的人口。(2)、相对方便的公共交通。(3)、人们收入水平与娱乐时间的迅速增加(虽然与西方相比还是很低的)。(4)对欣赏风景的渴望。

 美国最受欢迎的佛罗里达的迪斯尼乐园,一年有近2000万游客,而比迪斯尼小得多的杭州西湖每年游客竟达3000万,是将以每年30%的速度增加,其它著名风景区例如黄山、桂林亦有类似情况,不远的将来,这种风景区旅游系统将由于质量下降而崩溃。

 四)、标准问题:

 随着中国旅游事业的发展,非常著名的风景区,如黄山、鼎湖山将不可避免地要求较高标准的服务设施。对于这些风景区是否可能为大量游客提供高标准的服务设施,我是不乐观的。即使是现在,在黄山风景区内建立和准备建设的旅馆已毁坏了风景区自然风光,抵达风景区的交通和服务设施的规划设计,只能通过风景区和当地的区域规划相结合才可能解决,但这种协作还没有在公园外部的区域规划上体现出来。

 五)、风景区经营的经济问题:

 当我了解到中国许多盈利风景区的经济管理系统后,我感到非常吃惊,在西方国家公园和风景区是国家所有,国家投资、国家管理,在风景区和公园中的商店、饭馆、小吃和旅游等服务设施一般是禁止的。建造其它一些服务设施也是非常谨慎的,有时提供了一些必要的服务设施,但已感到后悔。当我在中国旅行期间,我了解到一些与西方非常不同的经济管理方式和态度。在中国许多公园和风景区的收入来自公园内的小吃、餐馆、茶室等服务设施。这种生产方式,按西方的观点来说,是一种相互冲击的收益:一方面期望保护公园的资源,而另一方面,为了多收而增加发展公园各种资源的私有性(集体所有)。我对中国的一些风景区,在风景资源管理以及旅游管理感到特别的兴趣。

 二、怎样处理保护和开发利用的关系

 1985年国务院颁发的《风景名胜区管理暂行条例》第八条讲:风景名胜区的一切景物和自然环境,必须严格保护,不得破坏或随意改变。第十一条讲:风景名(转载自中国教育文摘http://www.edUzhai.net,请保留此标记。)胜区应当根据规划,积极开发风景名胜资源,改善交通,服务设施和游览条件。即要严格保护,又要积极开发,在积极开发的口号下,许多景区忘记了严格保护,将宾馆饭店建到景点旁边,更有甚者建到景点之内,山峰之上,骊山风景名胜区的华清池景点内建设了宾馆,黄山顶峰玉屏楼建了旅馆,随着时间的推移,规划建设的内容不断增加,自然环境和原有景观的面貌怎能保护得住呢?关键是如何处理好保护和开发之间的关系,有人说保护是为了开发,我不完全同意这种看法,我认为保护与开发之间有三种关系。

 一是保护为了长期保存,并不需要开发,例如黄山的猴子观海、飞来石等奇石类的景物,远而望之就可以了,不必近达:再如一个只供观赏不准攀登的山峰,像桂林漓江风景名胜区中许多山峰不应当让人攀登,我们观赏它要保持一定的距离,不需要在近旁作文章,否则其可贵的特征就会丧失。保护好长期的,完整的保存下来,就可了长久的供人们观赏。 二是保护为了部分开发,不是要把保护的内容全面开发出来,例如古遗址,古墓葬,不需要把它全挖掘出来,而是经过研究挖掘它的一部分供人们游览观赏,开展科学考察,文化交流等活动。对风景名胜资源同样应持这种态度,该开发一部分的就不能搞全面的开发。 三是保护就是为了开发,例如八达岭的长城,保护它的目的就是为了开发出来供人们浏览时能攀登上去,象长城这类人工用砖石建造的古代工程或者建筑都是需要登临观赏的。保护好,以提供游览。

 因此,要对保护和开发利用之间的关系做具体的分析,根据景观的实际情况,科学的规划、慎重的开发,以便风景名胜区的珍贵景观永久的保护下去。我国的风景名胜区在世界范围内自成体系,它的特点比较明显,即有自然景观,又有人文景观,环境又很优美,具有观赏、文化和科学三方面的价值,处理好保护和开发利用之间的关系,就可使我国风景名胜区的特点得到保护和发扬,这是我们搞风景名胜区管理工作者的职责。

 几点建议

 一)、我国对自然与文化风景名胜区的属地化管理体制已不适应经济体制与政府机构改革的步伐。原有的风景名胜及文物古迹保护体制,在风景名胜资源经济利益显化,各种利益与矛盾交叉的新形势下,已越来越显得力不从心。建议采取分级管理的办法;即:市级自然与文化遗产由市政府管理,省级自然与文化遗产由省政府管理,属地政府协办。国家级自然与文化遗产由中央政府负责管理,地方政府协办。当前,应首先抓好国家级风景名胜区由中央政府直管的工作。积极研究与借鉴国外的国家公园体制,以发展我国自己的国家公园体制。应选择适宜的国家级风景名胜区进行国家公园制的试点。与景点景区上市试点相比,这是更重要,更有意义的试点。

 二)、当前要特别强调国家建设部及文物局对国家级风景名胜区的管理职责和权威。凡涉及国家级风景名胜区改革措施出台,例如股票上市,重大机构调整,建议报建设部、国家文物局会批准。国家级风景区总体规划,详细规划以及执行中的重大调整,要求建设部组织专家审批,以保证规划的档次和水平。风景区重大项目的建设必须符合已批准的风景区规划要求,并上报建设部,对于违反规划的项目,建设部要有权制止。

 三)、尽快修订和完善风景名胜区管理法规。改革开放以来,我国经济与社会发展的更高要求,应根据新时期的特点尽快对已有法规进行清理、修订、补充、完善。特别是加强违规处罚条例的制定,以保证法规的严肃性。这方面不公与客观需要相比,就是同文化保护法规相比,也差距甚远。

 四)、对景点景区作价上市要慎之又慎,至少不可继续在国家级风景名胜区扩大试点。因为,首先是理论和法规依据严重不足,我国也没有风景区自然及文化遗产估价办法。虽然国外对此类资产估价有所研究,也主要是作为分析评价保护性投资政策的参考,而不是为了上市交易。就是所谓门票上市门票专营权上市变通方法,也不符合我国风景区门票收入为行政事业性收费,主要用于管理保护的经费而不是创造利润的实际情况(这与世界公园,微缩景观等一类主题公园不同,那里的门票才是为了盈利,为了收回建园投资,是经营性活动。)其次,将上市的目的说成是为了弥补保护资金的不足,也难自圆其说。因此实际情况是,越是资金较充裕的国家著名风景名胜区,来自其他部门要求其上市的压力越大。此外,现有上市动作的风景名胜区的实际效果,利弊得失,倘需时日检验。在我国上市企业中,一年盈,两年平,三年亏,并非个别现象。我们虽然期望已经上市的风景区兴旺发达,有利于风景区的保护与充实利用。但我们不担心一旦上市风景区不景气可能给风景区带来的无可挽回的影响。正因为如此,我们才高度关注风景区上市的作法,坚决反对一窝风式的风景区上市潮。

我国现行《环境保护法》的法律责任部分存在诸多缺陷:在责任主体上注重行政相对人,使得一些重要的环境法律义务主体,如地方政府、环境资源监管部门受不到约束,影响了环境保护的效率和效果;在责任形式上依赖行政处罚,缺乏配套的民事、刑事责任,既不利于受害人的追偿,也无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。因此在执行保护风景区环境时需要明确、细化地方政府和环境资源监管部门的责任,改进不当的行政处罚设计,将行政责任与民事、刑事责任追究连接起来,同时增加责任追究主体,赋予公民和环保组织对政府、环境资源管理机关以及污染者的诉讼监督权,以构建一个更加完整和有效率的环境法律责任体系。